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美国总统科学咨询机制的产生和发展

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科学咨询国家最高决策——美国总统科学咨询机制生和发展

2017-10-07 14:57 来源:三思派 总统 /美国 /美国总统

原标题:科学咨询与国家最高决策——美国总统科学咨询机制生和发展

【编者按】1957年10月4日,苏联发射了开辟人类航天时代的第一颗人造地球卫星斯普尼克(Sputnik,俄文意思为“伴旅号”),引起世界科技政策的巨大变化,许多国家开始了新一轮的科学技术动员。受到强烈刺激的美国迅速做出反应,动员巨大的国力资源迎接苏联的威胁。艾森豪威尔政府决定采取的第一项措施是设立总统科学顾问,以加强政府的科学决策能力。之后,从1957年底到1958年,短短的一年时间里,美国成立了国家宇航局(NASA),负责制定国家空间发展计划;国防部成立了高级研究计划署(Advanced Research Projects Agency,ARPA),目的是确保开展先进的R&D,这就是今天广为熟知的DARPA;加强了新武器的研制;1958年11月国会通过的《国家防卫教育法案》,大大加强了美国政府对各个层次科学教育的支持。这些措施使美国科学技术在后来的60年代保持世界领先地位。为纪念世界第一颗人造卫星发射60周年,“三思派”特转发樊春良教授撰写的美国总统科学顾问建立和发展的论文。

1957年10月4日,苏联发射了开辟人类航天时代的第一颗人造地球卫星Sputnik(俄文的意思是“旅伴”),引起美国朝野巨大震动,它向世人表明苏联有能力在科学和技术领域超过美国。惊恐的美国政府迅速开始反应,动员巨大的国力资源迎接苏联的威胁。1957 年11月7日,艾森豪威尔总统向全国发表电视讲话,宣布设立总统科学和技术特别助理(总统科学顾问),并成立由其领导的总统科学顾问委员会。自此,美国最高决策层的科学咨询(包含技术咨询,下同)机制建立起来,标志着科学进入国家权力和决策的核心。这表明,科学技术在国家发展中的作用日益重要,含有科学要素的政策议题已在国家政策中占有至关重要的地位。在几十年的发展中,科学咨询已成为美国总统体制的一个必要的组成部分,对美国最高决策产生了重要的影响,并且对主要发达国家和一些发展中国家政府最高层类似科学咨询机构的建立和发展产生了很大的影响。[1]认识和研究美国总统科学咨询机制,对于中国促进科学咨询在决策中的作用无疑具有重要的参考价值。本文对美国总统科学咨询机制的制度基础和历史发展做一探讨,并概括总结这一机制的特点和作用。

一、总统科学咨询机制产生的基础和起源

(一)美国科学咨询机制的制度基础和传统

美国学者B.史密斯认为,与其他西方国家相比,美国政府的决策更依赖于外部咨询,而且,美国的科学咨询不仅为决策者提供科学政策(Policy-for-Science)方面的咨询,还提供更为广泛的包含科学要素的政策(science-in-policy )议题的咨询。广泛地使用外部咨询参与决策被史密斯称为“美国现象”。究其原因,有三个方面:

(1)宪政-法律系统不同。美国是一个三权分立的国家,立法的独立性为政策制定过程的咨询和监督创造了许多机会,而多数西方国家是以行政部门为核心的;

(2)官僚文化或科层文化(bureaucratic culture)不同。与欧洲相比,美国的文官系统对中层阶级更为开放,在高层管理层中有技术背景的人很常见,他们很自然地依靠外部同行来解决一些专业技术问题,因此,美国的公、私双方之间有着一种很紧密的关系;

(3)美国的科技管理体制是分散的,没有欧洲大多数国家那样的负责科学和工业或研究的中央部门,也没有一个统一的科学预算,而是不同的部门(国防部、能源部、卫生部等)按照自己的任务支持科学,因此,科学对决策者的影响更为广泛,远超出科学界自身关心的问题,不论是对支持科学的发展还是利用科学支持部门的目标,科学咨询都是必要的。[2]

从历史发展看,在美国南北战争(1861-1865)早期,海军就开始广泛地使用科学顾问,建立了后来被广为遵循的模式。1863年国家科学院的建立,成为为政府提供科学咨询的专门机构。

第一次世界大战加强了科学咨询的作用。1915年7月,海军成立了以爱迪生为首的、主要由美国工程界领袖组成的海军咨询委员会。第二年,威尔逊总统批准在国家科学院的基础上建立国家研究理事会(NRC),以动员全国的科技力量为战争服务。NRC的成员不局限于科学院院士,还包括政府、大学、私人基金会和工业界的代表。随着美国1917年参加“一战”,NRC就介入到有关国家防卫的咨询工作中。

大萧条时期,政府需要科学政策的咨询,科学界一些人士也愿意为政府出谋划策,认为有必要建立另一个新的机构。在科学共同体领导人和农业部的领导下,专门为政府高层提供咨询的科学顾问委员会(SAB)于1933年创立了。但是,它发挥的作用不大。30年代初科学与政府关系的不成功唤起了科学界许多人不懈地努力去改善两者之间的关系。

(二)“二战”后新的关系:实际的总统科学顾问

“二战”到来为把科学纳入决策提供了前所未有的机会,正是万尼瓦尔布什(Vannevar Bush)等人的积极努力才抓住了这个机会,而罗斯福总统则敏锐地看到“二战”的军事胜利目标与布什提出的利用科学技术的建议是联系在一起的,由此,科学界与政府建立了新型的合作关系。

布什事实上成为罗斯福总统的科学顾问。在研究与发展局(OSRD)期间,布什代表民间科学家,能够直接接近总统,就“二战”中运用科学技术的议题对总统提供重要的咨询。布什回顾他所起的作用时,认为自己相当于一个中间人。当被问到武器或其他类似的问题时,布什先当场尽力回答,然后他会找到他所知道的这方面最好的专家,请他们为他来分析这个问题,然后把这些信息传递到总统。布什写道:“我总是坚持这个观点——我的工作之一就是把可以从中找出任何总统兴趣点的最好的科学判断带来。”[3]布什称这也是后来几任总统科学顾问所做的工作,暗指他为后来的总统科学顾问树立了样板。

布什的成功有着特殊的条件,因为战争创造了特殊的环境,这是后来的总统科学顾问没法相比的。曾担任布什和克林顿两届政府科学顾问成员的韦乐斯(W.G.Wells,Jr)高度评价布什的作用:“布什树立了第一个有重要意义的典范——科学家能够以一种非常成功的方式作为总统的左右手而工作。在开启延续至今的、取得不同程度成功的机制——总统的科学咨询方面,布什发挥了重要作用。”[4]

“二战”之后,由于战时参与军事服务的经验,许多科学家开始充当政府机构和军事部门的科学顾问,这些咨询活动为总统科学咨询机制的产生提供了基础。

(三)《戈尔登报告》:关于设立总统科学顾问的建议

正如“二战”创立了实际的总统科学顾问,冷战为制度上的美国总统科学顾问的产生创造了条件。


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